Histoire de l'Assemblée de la Polynésie française - Les nouvelles institutions : réalités et illusions -

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Les institutions issues de la loi-cadre Defferre

1) Les nouvelles institutions : réalités et illusions


L'assemblée, quant à elle,(toujours située
sur les quais) n'a pas vu d'extension de ses
attributions : ainsi le conseil n'est pas
responsable devant elle.

Le décret n° 57-812 du 22 juillet 1957 définit le nouveau statut des ÉFO qui deviennent la Polynésie française quatre jours plus tard par le biais d’un article de la loi dite « loi Hénault » sur les élections de l’assemblée territoriale (26 juillet 1957). La préparation de la loi-cadre de Gaston Defferre 1956-1957
Dans l’esprit de ses promoteurs, la loi-cadre devait favoriser l’émancipation des TOM, conformément au préambule de la Constitution. Elle a effrayé ceux qui voulaient rester résolument attachés à la France et voyaient se profiler l’indépendance au travers des dispositions du nouveau statut. Elle a laissé supposer à ceux qui rêvaient d’un État (indépendant ou associé) que la France avait compris leurs revendications.

A/ Un conseil de gouvernement avec des ministres
La grande nouveauté, c’est que la Polynésie française est désormais dotée d'un conseil de gouvernement de six à huit membres élus par l'assemblée (en son sein ou en dehors pourvu qu'ils soient citoyens français, âgés d'au moins vingt-cinq ans) et qui ont le titre de ministres. Ces derniers sont élus au scrutin de liste à trois tours. Il faut obtenir la majorité absolue des suffrages pour une élection aux deux premiers tours et une majorité relative au troisième.
Parmi eux, l'un est vice-président du conseil : c’est celui qui figure en tête de liste. Il est parfois désigné sous le titre de « Premier ministre » par le public, peut-être en raison du fait qu’il a la possibilité de démettre un de ses ministres (art. 12), ce qui lui donne théoriquement une grande autorité.
Les ministres restent conseillers territoriaux et continuent à siéger à l'assemblée. Au banc du gouvernement, on ne trouve que les ministres non conseillers.
Ce conseil se réunit sous la présidence du gouverneur, chef du Territoire, et en son absence sous celle du vice-président.
Le conseil - et naturellement surtout son président - n'est pas responsable devant l'assemblée territoriale, mais le décret dispose que « le conseil de gouvernement a la faculté de démissionner s'il estime ne plus avoir la confiance de l'assemblée territoriale ». Irresponsable devant l'assemblée, le conseil de gouvernement peut cependant être dissous "par décret pris en conseil des ministres (à Paris) après avis de l'assemblée territoriale" (art. 17).

Attributions collégiales du conseil des ministres
Les actes réglementaires du chef du Territoire qui concernent la gestion des affaires locales doivent être adoptés en conseil de gouvernement. Le domaine de compétence du conseil est limité à "l'administration des intérêts du Territoire" (art. 18). Ces "intérêts" se résument aux points suivants (art. 21) :

a) la réglementation économique du commerce intérieur et des prix ; l'application et le contrôle de la réglementation générale sur les poids et mesures
b) l'organisation des foires et marchés
c) les mesures d'application de la réglementation relative au soutien à la production
d) la création des organismes assurant la représentation des intérêts économiques
e) la création, la suppression, la modification des circonscriptions et postes administratifs
f) la création, la constitution, l'organisation et le fonctionnement des collectivités rurales
g) la création des centres d'état civil
h) les statuts particuliers des cadres territoriaux de fonctionnaires, les régimes de rémunération, de congés, d'avantages sociaux et de retraites
i) le développement de l'éducation de base
j) les modalités d'application du code du travail.
Il délibère aussi "sur toutes questions relatives à l'administration des intérêts patrimoniaux et aux travaux publics territoriaux" (art. 23).

Attributions individuelles des ministres

Les ministres ont surtout des attributions individuelles (approuvées par le vice-président), ce qui est une avancée statutaire remarquable. Chacun d'eux est chargé de la gestion d'un ou de plusieurs services publics territoriaux (art. 29), dont il est responsable devant le conseil. Jusque-là, les services administratifs étaient sous la direction de fonctionnaires d'État.
Les arrêtés pris par le gouverneur fixant les attributions des ministres sont contresignés par le vice-président.
L’autorité d’un ministre sur des services implique que les textes distinguent bien les services administratifs de l’État et ceux du Territoire. Les chefs de service territoriaux sont nommés par le gouverneur en conseil de gouvernement après examen de la proposition du ministre concerné par le domaine du service en question.
Les ministres ont des pouvoirs importants sur les personnels : nominations, promotions, affectations, sanctions...
Voir les attributions de chaque ministre du gouvernement de Pouvanaa (dans le sujet consacré à la Composition des conseils de gouvernement)
Limite sans doute de la "loi-cadre", le gouverneur dispose d'une grande liberté d'appréciation sur l'action du conseil de gouvernement. C'est à lui d'estimer si « une délibération... excède les pouvoirs [du conseil] ou est de nature à porter atteinte à la Défense nationale, à l'ordre public, au maintien de la sécurité ou aux libertés publiques... ». Certes, il en réfère au ministre de la FOM, qui lui-même prend avis du Conseil d'État avant d'annuler la délibération. C'est lui, d'ailleurs, qui établit l'ordre du jour du conseil (art. 16) et non un élu (le vice-président en l'occurrence).
On mesure ainsi la capacité de blocage laissée au représentant de l'État.

B/ L’assemblée peu touchée par la réforme
Paradoxe du statut, le décret s’intitule « décret portant […] extension des attributions de l’assemblée territoriale ».
Pourtant, le titre III du décret qui concerne l'assemblée territoriale ne modifie pas en profondeur les attributions accordées depuis le 25 octobre 1946. Elles sont précisées, développées, étendues parfois. L'assemblée territoriale est obligatoirement consultée sur des projets d'arrêtés réglementaires qui doivent intervenir en conseil de gouvernement. Cela touche essentiellement l'organisation des services territoriaux, le régime du travail, les intérêts économiques du Territoire.
Elle peut intervenir dans des domaines de compétence matériellement législative comme le commerce, les douanes et la fiscalité par exemple, mais les délibérations – même quasi législatives – restent de nature réglementaire.
Le gouverneur continue à exercer la tutelle a priori. C'est lui qui rend exécutoires les délibérations de l'assemblée ou de la commission permanente (art. 52). Il peut exiger une seconde lecture et demander au ministre de la FOM l'annulation d'une délibération. Le ministre, qui a communication automatiquement de toutes les décisions de l'assemblée, peut aussi les annuler « pour excès de pouvoir ou violation de la loi » (art. 54).

C/ Le gouverneur encore trop puissant


A.Poroi et Pouvanaa a Oopa deux acteurs
de cette période charnière, réunis pour
accueillir le gouverneur Toby.

Il y a, certes, dans ces dispositions, la volonté affichée de préparer les responsables politiques à une gestion plus importante des affaires locales. En même temps, l'encadrement confié au représentant de l'État laisse le champ libre à une limitation des pouvoirs des ministres et de l'assemblée. Ce contrôle de tutelle est tel qu’il peut aller jusqu’au contrôle de l’opportunité, ce qui réduirait d’autant « l’autonomie » envisagée.
Le gouverneur reste toujours « dépositaire des pouvoirs de la République ». Cela signifie qu'il exerce certains pouvoirs qui, en métropole, sont exercés par le Chef de l'État ou le Gouvernement. Ces pouvoirs sont déterminés par les lois et règlements mais, depuis la Restauration (1814-1830), une interprétation très large des pouvoirs est admise, même lorsqu'il n'y a pas de texte formel. Il suffit que ces pouvoirs aient été attribués à un gouverneur dans un autre territoire.
Précisons que la loi-cadre n'introduit nullement le fédéralisme, si l'on prend pour critère que le pouvoir central conserve l'exercice de plein droit de toutes les questions que la loi n'a pas expressément attribuées aux conseils de gouvernement et assemblées territoriales. Or, il est clair que le décret du 22 juillet 1957 énumère les matières qui sont « de la compétence des organes territoriaux » et permet « d'en déduire que toutes les autres matières relèvent des organes ou des agents de l'État » (Juris-classeur administratif- structure de l'administration, novembre 1964, fascicule 132, p. 5). C'est donc uniquement à la décentralisation et à la déconcentration que le statut se cantonne.
Le gouverneur peut aussi créer, après avis de l'assemblée, des communes de plein exercice. Or, il n'en existe que deux en 1957, Papeete et Uturoa (les autres communes du Territoire sont créées en 1965 et 1972).
Autre limitation du pouvoir du conseil de gouvernement : celui des frais de fonctionnement qui sont à la charge du budget territorial (art. 15). Chaque ministre ne peut créer "un secrétariat que dans la limite des crédits budgétaires votés par l'assemblée" (art. 33). Les adversaires du RDPT ne manqueront pas d'insister sur le fait que la loi-cadre coûte trop cher (voir en document le coût des nouvelles institutions).
François Borella, dans le Recueil Penant, s'interrogeait sur "l'attitude de l'administration à l'égard des organes nouveaux" et il voyait là un problème déterminant pour « la mise en route et l'avenir de la coopération entre les élites autochtones et les fonctionnaires français » (il veut dire "métropolitains").
Le RDPT craignait des dérives : « il serait bien désirable que l'Administration s'adapte loyalement à la situation nouvelle et cesse de penser avec nostalgie à un passé définitivement révolu ». La latitude laissée au gouverneur et à l’Administration pouvait en effet faire échec à « la France généreuse et réaliste qui a voulu ces réformes ».
À cet égard, le discours du gouverneur, lors de la séance inaugurale, semble bien aller en deçà de l’esprit de la loi et conserver le ton paternaliste qui irrite tant le RDPT :

"Au lendemain d’une consultation électorale qui doit provoquer une mutation importante dans la nature des liens institutionnels qui unissent le Territoire et la Métropole, il est réconfortant de constater que loin d’être interprétée comme le signal d’un éloignement ou comme le prélude à un abandon, l’accentuation de la personnalité du Territoire se trouve reçue par les élus de la population avec son exacte signification, en fonction des impératifs géographiques et économiques aussi bien que des affinités psychologiques qui commandent l’orientation de la vie politique de ce pays.
La charte libérale qui va régir les institutions nouvelles ne saurait sans doute être considérée comme immuable puisqu’elle s’inscrit dans le cadre de rapports que la Constitution de la République elle- même a souhaité souples et évolutifs.
[Le gouverneur insiste alors sur la nécessité de demeurer étroitement inséré « au sein d’une de ces vastes communautés géopolitiques que l’Histoire a constituée »…]
Une rupture de la symbiose existant entre l’Océanie et le reste de l’Union française équivaudrait à la ruine des finances publiques du Territoire et à l’amputation brutale du niveau de vie de ses habitants."

Le décret créait des espaces de pouvoir. Rien n'interdisait de fait, à un gouverneur d'être passif et d'exercer une fonction qui laisserait tout le pouvoir aux élus. Rien n'interdisait aux élus de préparer les dossiers et de vouloir régler les questions de leurs compétences de manière telle que le chef du Territoire fût contraint de les mettre à l'ordre du jour, mais le texte ne prévoyait pas de solution à d'éventuels conflits.

Bibliographie :
Moyrand Alain, Les institutions de la Polynésie française, CTRDP, 2003.

[J.M.Regnault]

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